Em 1971, o Dr. José Magalhães Godinho defendeu a criação de um conselho nacional de defesa dos direitos, que teria funções em certa medida semelhantes às do «Ombudsman», pois que lhe competiria, além do mais:
- Promover inquéritos, investigações e estudos acerca da eficácia das normas asseguradoras dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana, inscritos na Constituição Política da República Portuguesa e na Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948;
- Promover entendimentos com o Governo e os organismos públicos, relativamente à acção das autoridades e seus agentes que se revelem incapazes de assegurar a protecção da pessoa humana, para o fim de cooperar com os mesmos na reforma dos respectivos serviços e na melhor preparação profissional e cívica dos elementos que os compõem;
- Promover entendimentos com o Governo, autarquias locais e serviços autónomos que estejam, por motivos políticos, de raça, de religião, de sexo, coagindo ou perseguindo os seus servidores, por qualquer meio, inclusive transferências, suspensões, demissões ou aposentações, a fim de que tais abusos de autoridade se não consumam ou sejam, afinal, anulados;
- Recomendar ao Governo a organização de processos disciplinares, para, apuradas as respectivas responsabilidades, punição dos funcionários, de qualquer categoria ou serviço, que se revelem reincidentes na prática de actos violadores dos direitos da pessoa humana;
- Receber representações que contenham queixas de violações dos direitos e liberdades fundamentais, apurar a sua proveniência e verdade e tomar providências capazes de fazer cessar os abusos dos particulares ou das autoridades por eles responsáveis.
No I Congresso Nacional dos Advogados, efectuado em Novembro de 1972, foi apresentada uma comunicação pelo Dr. Vasco da Gama Fernandes, na qual se concluía da seguinte maneira:
1.° A instituição do «Ombudsman» torna-se indispensável em Portugal, no propósito de prevenir e de promover a defesa dos direitos em geral e das liberdades públicas em particular;
2.° Com tal medida pretende o Congresso a criação de um organismo civicamente vigilante, actuante com celeridade, e no qual deve figurar a representação da nossa classe;
3.° A regulamentação deste « Ombudsman» deverá ficar a cargo do Ministério da Justiça, em decreto-lei sujeito à apreciação parlamentar, com uma ampla discussão pública e a intervenção imprescindível da Ordem dos Advogados de Portugal.
No mesmo Congresso, o relator do IV tema («O advogado perante o processo civil»), o Dr. Mário Raposo, nas suas conclusões, referia que uma das questões conexas a ser encarada era a seguinte:
A instituição do «Ombudsman» em eficaz funcionamento, designadamente nos países nórdicos, na Inglaterra e na Alemanha Federal, assegura a cada cidadão a certeza de poder viver em condições de liberdade e de segurança, na medida em que, com total independência, censura e controla os erros, excessos e abusos dos poderes constituídos. É de sugerir a possibilidade da sua adopção pelo nosso país, em condições a encarar com a necessária ponderação e adequação às realidades nacionais, para além de qualquer circunstancialismo político, atendendo a que num Estado regido pelo primado do direito não pode haver poderes discricionários da Administração em matéria de liberdades públicas.
No III Congresso da Oposição Democrática, efectuado em Aveiro, em Abril de 1973, o Dr. Vasco da Gama Fernandes insistiu na sua ideia da criação do cargo de « Ombudsman», apresentando uma tese em que formulou as seguintes conclusões :
1.° Por «Ombudsman» entende-se um organismo oficial, em vigor na Noruega, Suécia, Dinamarca, Finlândia, Alemanha Federal, Nova Zelândia, Grã-Bretanha, Canadá, Ilhas Maurícias, etc., que se destina a ser o veículo das reclamações cívicas contra erros, arbítrios ou negligências praticados pela Administração ou pelos municípios;
2.° Tal organismo é, normalmente, dirigido por individualidades nomeadas pelo Parlamento, com o poder de inspeccionar, abrir inquéritos, receber reclamações orais ou escritas e dar-lhes o destino conveniente, pelas vias dos tribunais ou das repartições competentes;
3.° As actividades do «Ombudsman» destinam-se a vigiar a administração civil e militar do Estado, com a possibilidade de os reclamantes serem assistidos nas demandas criminais, cíveis ou disciplinares contra a Administração Central ou local;
4.° Preconiza-se a criação deste organismo quando as liberdades forem restabelecidas em Portugal, adaptando-o às realidades de então, mas sempre no propósito de o prestigiar e de o transformar numa entidade expressiva a favor dos direitos do povo português, quando este for vítima da arbitrariedade, seja qual for a sua forma.
Mas foi só a partir do 25 de Abril que se caminhou decisivamente no sentido da criação do cargo de Ombudsman em Portugal.
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Tendo o Decreto-Lei n.° 261/74, de 18 de Junho, instituído várias comissões de reforma judiciária, a comissão criada com a finalidade de elaborar um relatório geral sobre todos os trabalhos produzidos por essas comissões refere-se da seguinte maneira ao assunto:
Proposta:
De criação na ordem jurídica portuguesa do Provedor de Justiça, com as seguintes características:
a) De ser designado pelo Poder Legislativo, sob proposta do Ministro da Justiça;
b) De ser uma personalidade inteiramente independente do Poder Executivo, de preferência um advogado;
c) De ter como função receber queixas específicas, emanadas dos particulares, visando uma injustiça ou um acto de corrupção ou de má administração;
d) De possuir o poder de averiguar, de criticar e de tornar pública a actuação administrativa, sem, entretanto, a poder modificar.
Justificação:
A sentida necessidade e aceitação de figura semelhante em países estrangeiros. Idêntica necessidade e previsível aceitação em Portugal.
Deverão continuar a existir mecanismos de controlo jurisdicional dos actos da Administração e não deverão ser subalternizadas as garantias políticas de carácter gracioso, mas a par delas, e pairando sobre todas, funcionaria o Provedor de Justiça.
Constituiria traço dominante do Provedor de Justiça não ter poderes decisórios. Investigaria, informar-se-ia e proporia uma solução ou emitiria uma opinião, mas nada lhe seria lícito impor.
Proponentes:
O vogal da Comissão de Reforma Judiciária do Supremo Tribunal de Justiça, Dr. Mário Raposo. |
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Nas conclusões do mencionado relatório geral volta a fazer-se referência ao assunto da criação do cargo do Provedor de Justiça, e num apêndice ao mesmo, relacionado com a matéria de direito administrativo, consta ainda o seguinte:
Proposta:
De criação de um sistema de inoponibilidade ao cidadão das consequências das demoras dos serviços administrativos em cumprirem as suas obrigações. Poderia ser atribuída ao Provedor de Justiça competência para lutar contra a passividade da Administração perante o cumprimento das suas obrigações legais.
Justificação:
Estabelecer uma maior lealdade da Administração perante os administrados.
Proponente:
A Comissão de Reforma Judiciária da Auditoria Administrativa de Lisboa. |
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A nível do Governo, foi o Ministério da Justiça, através do Ministro Salgado Zenha, que tomou a iniciativa de suscitar o problema da criação do cargo de «Ombudsman», pois no seu «Plano de Acção», publicado uns meses após o 25 de Abril, constava o seguinte ponto, incluído no plano legislativo:
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Instituir-se-á entre nós o Ombudsman, que visará fundamentalmente assegurar a justiça e a legalidade da Administração através de meios informais. Trata-se de uma inovação que satisfará indiscutivelmente os profundos anseios da justiça do povo, extremamente económica no seu funcionamento e de resultados apreciáveis noutros países, quer pela fiscalização imediata, quer na preparação de reformas (v. g., Administração, prisões, polícias, corrupção, etc.).
A sua designação competirá à Assembleia Legislativa. Até lá, parece que a sua independência poderá ser assegurada por um mecanismo de escolha adequado (proposta do Governo e escolha da Presidência da República). |
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Este Plano foi aprovado em Conselho de Ministros de 20 de Setembro de 1974, constando das notas relativas à respectiva discussão, entre outras, a seguinte observação : «Criação do Ombudsman, com prioridade e sem articulação com os movimentos espontâneos de petições e queixas recebidas em todos os Gabinetes e, em especial, nos do Primeiro-Ministro e da Presidência da República».
Foi então encarregada a Procuradoria-Geral da República, de efectuar um estudo sobre o assunto, incumbência de que se desempenhou indicando as opções tomadas pelos legisladores dos vários países e apontando as características que a instituição devia revestir em Portugal.
Com base nesse estudo foi elaborado um anteprojecto de diploma legal, de que veio a resultar o Decreto-Lei n.° 212/75, de 21 de Abril, que criou o cargo de Provedor de Justiça, «que visará fundamentalmente assegurar a justiça e a legalidade da Administração Pública através de meios informais, investigando as queixas dos cidadãos contra a mesma Administração e procurando para elas as soluções adequadas».
A instituição do Provedor de Justiça foi prevista nos projectos de Constituição apresentados por três dos partidos representados na Assembleia Constituinte, a saber: Centro Democrático Social (CDS), Partido Socialista (PS) e Partido Popular Democrático (PPD).
Transcrevem-se a seguir as respectivas disposições.
a) Projecto do CDS:
Do defensor do cidadão
Artigo 102.°
(Função)
1 - Junto da Assembleia Legislativa existirá um defensor do cidadão, órgão independente e imparcial incumbido de receber, apreciar e decidir as reclamações ou queixas apresentadas pelos cidadãos contra quaisquer acções ou omissões da Administração Pública arguida de injustiça, imoralidade ou ilegalidade grosseira.
2 - O funcionamento do defensor do cidadão é independente dos mecanismos graciosos e contenciosos da justiça administrativa.
Artigo 103º
(Eleição)
O defensor do cidadão será eleito no início de cada legislatura pelo período desta, não podendo ser reeleito.
Artigo 104º
(Competência)
1 - O defensor do cidadão poderá, no exercício das suas funções, proceder ou mandar proceder a todas as investigações que reputar necessárias, cabendo-lhe participar aos legítimos superiores hierárquicos as infracções disciplinares que detectar e aos tribunais competentes os actos civil ou criminalmente ilícitos que averiguar.
2 - O defensor do cidadão apresentará anualmente à Assembleia Legislativa e, por intermédio do Presidente desta, ao Governo um relatório discriminado das reclamações e queixas recebidas, das diligências feitas e dos resultados obtidos.
3 - Haverá na Assembleia Legislativa uma comissão do defensor do cidadão incumbida de averiguar da eficácia das decisões ou recomendações do defensor do cidadão junto das autoridades administrativas por ele mencionadas ou postas em causa.
b) Projecto do PS:
Artigo 29º
1 - Haverá dois provedores de Justiça, um para o sector da Administração a cargo do Governo e o outro para as forças armadas.
2 - O primeiro será designado pela Assembleia Legislativa popular e o segunda será designado pelo Conselho da Revolução.
3 - Um e outro terão por função receber as queixas dos cidadãos relativamente à Administração e aos Poderes Públicos e de, depois de as apreciarem, apresentarem as recomendações para as reparar e prevenir de futuro.
4 - Os provedores de Justiça não terão poderes decisórios.
c) Projecto do PPD:
Artigo 114.°
1 - Junto da Câmara dos Deputados funcionarão o comissário parlamentar dos interesses dos cidadãos e o conselho da comunicação social.
2 - Ao comissário parlamentar dos interesses dos cidadãos, eleito por três anos pela Câmara dos Deputados, competirá indagar das queixas dos cidadãos contra actos ilegais ou injustos da Administração e propor à Câmara e ao Governo as providências adequadas.
3 -.....................................................
A Comissão dos Direitos e Deveres Fundamentais da Assembleia Constituinte apresentou o seu parecer na sessão de 12 de Agosto de 1975, constando do articulado a ele anexo a seguinte disposição: Artigo 12.º
1 - Os cidadãos poderão apresentar queixas, relativamente à Administração e Poderes Públicos, ao Provedor de Justiça, que, sem poder decisório, as deverá apreciar, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar as injustiças cometidas.
2 - A actividade do Provedor de Justiça é independente dos processos graciosos e contenciosos da justiça administrativa.
3 - Compete à Assembleia Legislativa popular a designação do Provedor de Justiça
A discussão na especialidade deste artigo 12.° iniciou-se na sessão da Assembleia Constituinte de 22 de Agosto de 1975, tendo terminado na sessão do dia 26 do mesmo mês, com a aprovação do artigo com alterações (propostas de emenda do Grupo Parlamentar do CDS), depois do que apresentaram declarações de voto os Deputados Lopes de Almeida (PCP), Luís Catarino (MDP/CDE), Mário Mesquita (PS), Costa Andrade (PPD) e Freitas do Amaral (CDS). Finalmente, a Constituição da República Portuguesa, aprovada na sessão plenária da Assembleia Constituinte de 2 de Abril de 1976, consagrou a instituição do Provedor de Justiça, ao dispor no artigo 24.° o seguinte: Artigo 24.°
(Provedor de Justiça)
1 - Os cidadão podem apresentar queixas por acções ou omissões dos Poderes Públicos ao Provedor de Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças.
2 - A actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos previstos na Constituição e nas leis.
3 - O Provedor de Justiça é designado pela Assembleia da República.
Antes ainda da consagração na Constituição da República Portuguesa tinha sido já nomeado, ao abrigo do Decreto-Lei n° 212/75, o primeiro Provedor de Justiça.
De facto, no Diário do Governo, 2ª Série, de 31 de Dezembro de 1975, foi publicado o seguinte despacho emanado da Presidência da República: «Nos termos do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 212/75, de 21 de Abril, nomeio Provedor de Justiça o Tenente-Coronel de artilharia com o curso complementar de Estado-Maior Manuel da Costa Brás. Presidência da República, 9 de Dezembro de 1975. O Presidente da República, Francisco da Costa Gomes».
Pretendendo documentar-se sobre o modo de funcionamento das instituições análogas existentes na Dinamarca e na França, o Provedor de Justiça designado iniciou no dia 18 de Janeiro de 1976 uma visita àqueles países, acompanhado do Dr. Alberto Sampaio da Nóvoa, ajudante do Procurador-Geral da República, que fora o autor do projecto que se transformou no Decreto-Lei n.° 212/75, tendo tido o melhor acolhimento da parte do «Ombudsman» dinamarquês e do «médiateur» francês, que lhe facultaram os respectivos serviços, permitindo-lhe assim colher preciosos elementos sobre o modo de resolver os problemas inerentes à instalação em Portugal do Serviço do Provedor de Justiça.
Pouco depois dessa visita verificou-se a tomada de posse do Tenente-Coronel Costa Brás como Provedor de Justiça, tendo essa posse ocorrido no dia 17 de Março de 1976 e sido conferida pelo Presidente da República, General Costa Gomes.
Entretanto, o Decreto-Lei n.° 120/76, de 11 de Fevereiro, tinha introduzido já algumas alterações ao Decreto-Lei n.° 212/75 e havia sido já publicado o Decreto-Lei n.° 189-A/76, de 15 de Março, que criou o Serviço do Provedor de Justiça, destinado a prestar-lhe o apoio técnico e instrumental necessário à prossecução das suas atribuições.
O Serviço ficou instalado na Avenida de 5 de Outubro, 38, em Lisboa, em edifício isolado, representando assim expressão física da respectiva independência.
A inauguração oficial do Serviço verificou-se no dia 9 de Junho de 1976, acontecendo, no entanto, que nessa altura já tinham sido recebidas cerca de trezentas e vinte reclamações, pois as pessoas, logo após a nomeação do Provedor de Justiça, tinham começado a dirigir-se-lhe, expondo-lhe os seus problemas.
O Tenente-Coronel Costa Brás foi nomeado Ministro da Administração Interna por decreto publicado no Diário da República, 1ª série, de 23 de Julho de 1976, cessando então as suas funções como Provedor de Justiça, as quais passaram a ser exercidas pelo Provedor de Justiça-Adjunto, Dr. Luís Lingnau da Silveira.
A Assembleia da República, na sessão de 12 de Outubro de 1976, designou como Provedor de Justiça o Dr. José Maria Barbosa de Magalhães Godinho, tendo a respectiva resolução sido publicada no Diário da República, 1ª série, de 10 de Novembro de 1976.
Entretanto tinha sido publicado o Decreto-Lei n.° 794-A/76, de 5 de Novembro, que alterou a redacção do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 212/75 e revogou o artigo 18.° do mesmo diploma.
A tomada de posse do Dr. Magalhães Godinho como Provedor de Justiça verificou-se em 12 de Novembro de 1976, posse essa conferida pelo Presidente da Assembleia da República, Dr. Vasco da Gama Fernandes.
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