Assunto: Regime de reclassificação e reconversão previsto no Decreto-Lei n.º 497/99, de 19 de Novembro. Objecto: Tomada de posição do Provedor de Justiça sobre as dificuldades da aplicação do regime do Decreto-Lei n.º 497/99, de 19 de Novembro, sobre a reclassificação e a reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública, adaptado à Administração Local pelo Decreto-Lei n.º 218/2000, de 9 de Setembro Entidade visada: ofício dirigido ao Secretário de Estado da Administração Pública 1. O objecto do processo Têm sido inúmeras as queixas apresentadas por funcionários da Administração Pública portuguesa, insurgindo-se contra as dificuldades na aplicação do regime do Decreto-Lei n.º 497/99, de 19 de Novembro, adaptado à Administração Local pelo Decreto-Lei n.º 218/2000, de 9 de Setembro, que aprovou o regime de reclassificação e reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública. Invocam as demoras na sua aplicação, as desigualdades de tratamento e, ainda, a manutenção de situações funcionalmente desajustadas. Da instrução de processos relativos a esta questão, ressalta a dificuldade, comum a todos os sectores da Administração Pública, de controlar a formação profissional adquirida ou a adquirir, sendo frequentes os casos em que são solicitadas orientações à Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) a fim de se adoptarem critérios de equidade de procedimentos relativamente a situações semelhantes. 2. A posição da DGAP Veio a apurar-se, no âmbito da instrução procedimental, que a orientação seguida pela DGAP , fundamentada na problemática da definição individual da formação, impõe a futura adopção de um sistema próprio e adequado de validação de conhecimentos adquiridos ao longo do programa do curso tal como prevê o n.º 2 do art.º 15º do Decreto-Lei n.º 50/98, de 11 de Março, diploma definidor das regras que regem a formação profissional na Administração Pública. 2.1. De acordo com a DGAP, os serviços públicos não deveriam viabilizar processos de reconversão massiva através do suprimento de habilitações literárias por modelos formativos tipificados, admitindo-se contudo que poderiam ser viabilizados os projectos que, atentando no perfil do novo posto de trabalho, apresentem um figurino de formação adequado ao novo desempenho funcional e com uma carga horária próxima da que é exigida pela aquisição normal das habilitações. Da dificuldade da aplicação do actual regime de reconversão e reclassificação é exemplo o reduzido número de funcionários que são objecto de tais medidas. Elaborada uma pequena amostra, relativa ao universo da Administração Pública portuguesa, verificamos que apenas uma média de 0,7% de funcionários foi objecto de reclassificação ou de reconversão durante o ano de 2003 . Parece assim verificar-se o “carácter irritante de um problema insolúvel pelos princípios habituais de direito do trabalho” . 3. Pressupostos de análise Partindo destes factos preliminares e após uma primeira análise do sistema de reclassificação e reconversão vigente em Portugal, chegamos a cinco pressupostos de exame: 3.1. Constata-se, em primeiro lugar, que nos encontramos perante matéria que, de um ponto de vista sistémico, não configura uma especialidade da Administração Pública, e que se encontra prevista, regulada e profusamente analisada no âmbito do direito do trabalho, relacionando-se com o objecto de trabalho e o poder da entidade empregadora determinar unilateralmente a sua modificação . Este facto permite-nos, não apenas aproveitar da experiência recolhida no âmbito do direito laboral, como também perspectivar o relacionamento que irá existir entre ordens jurídicas pública e privada, face à Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, que aprova o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública. 4. Enquadramento histórico-legislativo Uma análise mais detalhada carece, no entanto, de um enquadramento histórico-legislativo, para o que convém recordar, embora de forma brevíssima, os principais marcos de evolução no ordenamento jurídico português, nas últimas décadas, no âmbito da função pública. Com a “Reforma de vencimentos do funcionalismo civil” de 1935 e sem existir um regime geral de carreiras, estabeleceu-se o princípio da habilitação mínima para ingresso nos quadros e promoções a determinados postos (acima do grupo “T”, em 27 grupos) salvaguardando-se a existência de curso especial e as situações de chefia de secção e de repartição após 1936, desde que possuíssem curso superior adequado ao exercício desses cargos. Estas disposições não invalidavam as disposições especiais de serviços que as exigissem (art.º 21º). As reformas subsequentes , particularmente a ocorrida em 1969 , manteve esta flexibilidade, determinando-se, como regra geral, a exigência de habilitações mínimas para provimento em cargos públicos, sem prejudicar, contudo, os preceitos que exigissem curso superior para o provimento de determinados cargos (art.º 25º). · Determina-se, assim, que as funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira ou em regime de emprego , devendo o desempenho de funções correspondentes a necessidades permanentes e próprias dos serviços ser, em princípio, assegurado por pessoal em regime de carreira, estruturada na base do princípio de adequação às funções; define-se a carreira como o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional e estabelece-se a noção de categoria, como a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública ; por último, menciona-se o reforço dos mecanismos de intercomunicabilidade entre carreiras mediante a supressão de obstáculos apenas baseados no factor formação académica, passando a valorizar-se a qualificação profissional . Reconhece-se assim, claramente, que a realização do trabalho não é imutável e não é concebível como uma realização jurídica cristalizada ou totalmente inalterada. · Previram-se medidas que visavam imprimir racionalidade à gestão dos efectivos, pela adopção de quadros de pessoal anuais e pela flexibilização dos mecanismos que permitiriam desenvolver uma política de redimensionamento; Já em 1998, pretendeu-se criar condições para operacionalizar a intercomunicabilidade entre carreiras e valorizou-se o papel da formação profissional no contexto do racional aproveitamento dos recursos próprios da Administração , datando, também desta altura, o já mencionado Decreto-Lei n.º 50/98 que, definindo as regras e os princípios que regem a formação profissional na Administração Pública, integra no sistema a formação da reconversão profissional e, também, a da intercomunicabilidade no âmbito da formação contínua . Porém, esta evolução legislativa não evitou que os resultados finais pudessem ser analisados da seguinte forma: “A fim de prestar serviços públicos de uma forma mais eficiente em termos de custos, a reforma do sector público deverá incidir numa maior aproximação a uma abordagem orçamental e de gestão orientada para os resultados (…). A fim de melhorar a eficiência do sector público, serão necessárias práticas de gestão de pessoal mais flexíveis (…). As recentes reformas destinadas a aumentar a mobilidade laboral na Administração Pública, nomeadamente a nova Lei sobre a mobilidade de trabalho e uma “bolsa” de emprego a partir de 2003 são iniciativas no bom sentido. Estas medidas são essenciais para uma reafectação mais eficaz de recursos humanos, em especial visto que parece existir um número excessivo de funcionários públicos relativamente aos serviços prestados, o que está a colocar as despesas públicas sob pressão crónica.” Mais recentemente, a Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 109/2005, de 30 de Junho, fundamentando-se no excessivo peso estrutural da Administração Pública e na necessidade de reavaliar a sua dimensão, através da extinção, fusão e reestruturação de serviços e organismos, prevê a constituição de contingentes de pessoal supranumerário. Pretende-se, assim, consagrar soluções que contribuam para a redução global de efectivos da Administração Pública, para o apoio aos funcionários nessa situação, mas também para a sua requalificação e reconversão profissionais. 5. Algumas considerações sobre a formação profissional na Administração Pública. O presente estudo exige que nos debrucemos, com um pouco mais de detalhe, sobre a evolução, nos anos mais recentes, da questão da formação profissional em Portugal e particularmente no que concerne à função pública. Em termos gerais, as questões sobre formação profissional em Portugal não mereciam papel de destaque no discurso político, pelo menos até à adesão à Comunidade Europeia, baseando-se o discurso político, a partir desta data, no atraso estrutural em que se vivia face aos baixos níveis de formação, o que obrigava à adopção de medidas que permitissem dotar o País de recursos humanos qualificados, sem os quais seria impossível competir num mercado mais exigente. Actualmente, o enquadramento jurídico da formação profissional tem a sua sede no disposto nos Decretos–Leis nºs. 401/91 e 405/91 , de 16 de Outubro, que estabelecem os regimes jurídicos da formação profissional, inserida no sistema educativo e no mercado de emprego, respectivamente. Esta separação resulta do “princípio da verticalidade”, definido como “segmentação interna, através da qual as fileiras liceal e técnica se foram autonomizando, permitindo em cada uma delas uma progressão vertical no seu interior” e permite que se faça a sua distinção, quer através da sua base institucional dominante, a escola ou a empresa, respectivamente, quer pelos seus destinatários específicos, no primeiro caso, a população escolar, incluindo o ensino recorrente de adultos e a educação extra-escolar, e, no segundo, a população activa empregada ou desempregada, incluindo nesta os candidatos ao primeiro emprego. Como ponto comum a ambas, os conceitos, as finalidades, a certificação de componentes, a consideração dos níveis e perfis profissionais; a avaliação e a coordenação que foram distribuídas, respectivamente, ao Ministério da Educação e ao Ministério do Emprego e da Segurança Social. Ora, também neste caso, a avaliação feita passados dez anos é claramente negativa: de acordo com o relatório da Comissão Europeia, “A situação social na União Europeia em 2004”, em Portugal o nível de escolaridade dos jovens é de 43,7%, contra a média europeia relativa a 25 Estados-Membros, de 76,6% (valor provisório), e uma taxa de 2,9% de aprendizagem ao longo da vida sendo a média europeia de 8,5%. Também os níveis de habilitação escolar dos jovens em 2002, que reflectem a percentagem de população entre os 20 e os 24 anos que concluíram, pelo menos, o ensino secundário superior, é menor que a média europeia: 43,7% contra 76,6% (valor provisório). Simultaneamente, refere-se que, em Portugal, se verifica uma taxa que chega aos 45% de abandono escolar precoce, sendo este definido como abrangendo a percentagem de população com idade entre os 18 e os 24 anos cujas habilitações correspondem apenas ao ensino secundário inferior e que não participam em outras acções de educação e formação (mais do dobro da média europeia). Aliás, a distância que em 2001 separava as qualificações certificadas da população adulta portuguesa do padrão de qualificações académicas da generalidade dos países europeus era ainda grande, estimando-se que em 4.700.000 activos cerca de 2.400.000 não possuíssem a escolaridade de nove anos . Esta situação reflecte-se necessariamente na Administração Pública , razão pela qual nos mereceu especial atenção salientar, na nebulosa do sistema de educação e de formação profissional , a questão da formação profissional neste sector, cujas condicionantes e princípios gerais não são diversos, apesar de consagrados em normativos autónomos, daqueles que respeitam à formação profissional em geral. Parece ter querido sustentar-se que a formação profissional para a Administração Pública apresentaria especificidades não compatíveis com os princípios gerais em vigor nesta matéria. No entanto, esta aparente especificidade do sistema de formação profissional para a Administração Pública em Portugal resultaria, tão só, do facto de em 1990 a União Europeia ter desbloqueado, ainda no âmbito do QCA I, pela primeira vez, verbas destinadas a programas de formação profissional de funcionários públicos , tendo então sido atribuída ao Secretariado para a Modernização Administrativa a competência para a gestão das verbas assim atribuídas dentro de uma política de formação de activos da função pública. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 9/94, de 13 de Janeiro, procurou estabelecer-se a articulação de um conjunto de órgãos que tinham a seu cargo a formação profissional, do mesmo passo que se contemplava um conjunto de normas visando uma determinada política de formação . Na génese deste diploma não terão estado, portanto, razões ligadas ao conceito de formação profissional que apenas varia em função dos seus destinatários, nem sequer razões ligadas à sua estrita necessidade. Mas, o que é certo, é que esta autonomização veio a aprofundar-se com a publicação do Decreto-Lei n.º 50/98, que procedeu à reformulação do sistema existente com o declarado objectivo gestionário de facilitar o levantamento das necessidades de formação e a elaboração dos planos adequados à sua satisfação, em sintonia com a feitura dos planos de actividade e os orçamentos dos serviços . Com o objectivo de melhorar a coordenação das entidades formadoras, atribui-se à Direcção-Geral da Administração Pública a função de coordenadora do sistema e impõe-se a exigência de acreditação a todas as entidades que promovam a formação para a Administração Pública, com excepção do Instituto Nacional de Administração e do Centro de Estudos e Formação Autárquica, nos mesmos moldes que as entidades privadas. Regulamentou-se o direito à autoformação profissional , através da atribuição de um crédito de trinta e cinco horas anuais ao pessoal que, por sua iniciativa, o pode utilizar em acções de formação, quando não seja contemplado nos planos de formação dos serviços. Deste modo, considerou-se que se tinham atribuído à Administração Pública os mecanismos considerados oportunos, para dar resposta às contínuas transformações económicas, sociais, culturais e tecnológicas. I. Análise É neste enquadramento que se desenvolve o regime de reclassificação e de reconversão, figuras cujas delicadeza, patente nas definições constantes do art.º 3º do Decreto-Lei n.º 497/99, não se reflecte no regime a que estão sujeitas. Optamos por utilizar um método de estudo comparativo que proporcione uma maior visibilidade aos limites das figuras da reconversão e reclassificação. Por isso, partimos frequentemente da comparação com outras figuras de mobilidade intercarreiras, a de intercomunicabilidade horizontal e a de intercomunicabilidade vertical, que se encontram reguladas, respectivamente, no Decreto-Lei n.º 404-A/98 e pelo Decreto-Lei n.º 248/85 . 6. Fontes jurídicas da mobilidade: intercomunicabilidade, reclassificação e reconversão Estas quatro figuras de mobilidade intercarreiras foram agrupadas em redor de oito eixos: o âmbito de aplicação; os objectivos; as condições de aplicação e os requisitos habilitacionais; o conteúdo da alteração; a forma de transição; as funções; o destino de mudança; e as normas de controlo gestionário. 6.1. O âmbito de aplicação O princípio da intercomunicabilidade das carreiras, previsto nos art.º 16º e 17º do Decreto-Lei n.º 248/85, pressupõe que o candidato a concurso de acesso seja funcionário e se encontre já integrado em lugar dos quadros em regime de carreira, o que, conjugado com o requisito de tempo de serviço necessário para a promoção, permite concluir que não podem ser admitidos a concurso de promoção funcionários que tenham completado o módulo de tempo de serviço necessário à promoção, na qualidade de meros agentes administrativos, em regime de destacamento ou requisição . Da mesma forma, a reclassificação e reconversão só são aplicáveis a funcionários (cfr. alíneas a) e b) do n.º 1 do art.º 2º do Decreto-Lei n.º 497/99), exceptuando-se a situação transitória da reclassificação e da reconversão prévias à reabilitação, nos termos do art.º 12º do Decreto-Lei n.º 497/99 . 6.2. Objectivos Claramente é possível proceder à delimitação de dois tipos de objectivos prosseguidos pelas normas de mobilidade intercarreiras que acabam por conduzir, quer às figuras de intercomunicabilidade, por um lado, quer às figuras de reclassificação e reconversão, por outro. Assim, encontramos objectivos diferenciados que acabam por corresponder às duas relações distintas que existem na estrutura jurídica da relação de emprego público: a figura de intercomunicabilidade tem a ver com a relação fundamental ou de serviço que enquadra os aspectos que pressupõem a autonomia jurídica do funcionário; as figuras de reclassificação e reconversão têm a ver com uma relação orgânica ou de funcionamento, que permite ver o funcionário como um meio integrado num serviço público ou suportando um órgão administrativo, sem subjectividade jurídica, apenas relevante no âmbito da organização interna da Administração e cuja prestação se identifica com a actividade administrativa, imputação esta que resulta da sua inclusão numa entidade pública . Assim, a lei visa garantir através da intercomunicabilidade, entre outros benefícios , maiores possibilidades de progressão a médio e longo prazo do funcionário na nova carreira ; mas, “Os objectivos que se visam alcançar com a reclassificação profissional impedem que a mesma possa ser entendida ou utilizada como um meio dos funcionários ou agentes melhorarem a sua situação ou ingressarem em nova carreira sem ser por concurso” , com o objectivo de redistribuição de efectivos e não de promoção ou a alteração de nível de vencimentos , estabelecendo-se normas de acentuado cuidado quanto à equiparação remuneratória . O mesmo é aplicável à reconversão, já que faz parte de um conjunto de medidas cuja utilização fica reservada à Administração, que disporá assim, “de instrumentos privilegiados de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos” . Mas nem sequer os procedimentos constantes do art.º 6º do Decreto-Lei n.º 497/99 contribuem para o esclarecimento dos objectivos. A formulação do n.º 1 do art.º 6º do Decreto-Lei n.º 497/99 não é particularmente feliz já que contribui para a dificuldade de caracterização conceptual da reclassificação e da reconversão. Ora, sendo os objectivos tendencialmente relacionados com o interesse público – pois só subsidiariamente são consideráveis os interesses particulares – e, não constituindo a reclassificação profissional nos serviços e organismos da Administração Pública um direito subjectivo do funcionário , mas tão só um instrumento de gestão a utilizar por essa mesma Administração à luz de critérios de oportunidade e de necessidade , o que esta norma traduz, é uma conciliação com os objectivos particulares dos funcionários que procuram a melhoria da sua situação sem ser por concurso, de tal forma, que o pedido do funcionário com mais de três anos de categoria, acaba por excepcionar as condições de aplicação do art.º 4º, prevendo-se em sua substituição, uma fundamentação que justifique “o interesse e a conveniência do serviço” . 6.3.1. Condições de aplicação Entendeu o legislador que não haveria necessidade de tipificar a previsão das condições de aplicação dos mecanismos de intercomunicabilidade. Mas, pelo contrário, expressamente se previram estas condições no art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99. Acrescentaríamos que tal definição foi feita de forma imprecisa, na sua essência e nos seus limites: assim se, por um lado, praticamente qualquer situação de alteração funcional, real ou potencial, originada com o consentimento da Administração ou decorrente de alterações orgânicas, pode originar a reconversão e reclassificação, por outro, os seus limites sobrepõem-se, confundindo-se e, em alguns casos, exigindo interpretação complementar. Este efeito é visível quando nos deparamos com: · A necessidade de compatibilizar a condição prevista na alínea a) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99, que permite a reclassificação ou reconversão profissionais, quando se verifique a alteração das atribuições e competências dos organismos e serviços da Administração Pública, com o regime de colocação e de afectação de funcionários integrados nos serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão ou reestruturação previsto no Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro: é que este diploma, cujo objecto pode ou não incluir a redefinição de competências (cfr. alínea c) do art.º 4 do Decreto-Lei n.º 93/2002) , contempla um regime especial de reconversão e reclassificação nos termos das especialidades constantes dos n.ºs 2 a 9 do art.º 16º, consagrando, assim, um regime especial de reconversão e reclassificação para os funcionários e agentes afectos aos quadros de supranumerários (cfr. n.º 1 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 193/2002). Deve entender-se, conformemente, que a condição da alínea a) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99 tem de ser completada consoante a previsão respeite a uma situação de reestruturação de serviços, decorrendo deste enquadramento a aplicação de dois regimes diferentes . · A excessiva abrangência da fonte definida como “alteração de funções”, prevista na alínea b) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99. Esta alínea prevê como causa ou condição de reconversão e reclassificação, a alteração de funções ou a extinção de postos de trabalho, originadas, designadamente, pela introdução de novas tecnologias e métodos ou processos. Assim a alínea b) do art.º 4º contém apenas uma enunciação exemplificativa e pode ainda induzir facilmente em erro o seu destinatário: a evolução tecnológica não justifica só por si a alteração de funções – “a simples utilização de computadores e programas informáticos para execução de tarefas inerentes a determinadas funções não é suficiente para motivar a reclassificação de funcionário” , pelo que a simples utilização de computadores e programas informáticos na execução de tarefas próprias da categoria, não pode facultar, só por si, a reclassificação e reconversão. Por outro lado, para além de poder coincidir com as dificuldades de determinação da previsão da alínea a) – já que a alteração de atribuições e competências dos organismos e serviços da Administração Pública se encontra associada frequentemente a alteração de funções, podendo ou não, coincidir com a previsão de reestruturação de serviços do Decreto-Lei n.º 193/2002, haverá também de atender necessariamente, ao facto de a previsão da extinção de postos de trabalho se referir a extinção de vaga, o que implica necessariamente uma reestruturação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 193/2002. · Quanto à alínea c) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99, que prevê como causa de reconversão e reclassificação a desadaptação ou a inaptidão profissional do funcionário para o exercício das funções inerentes à carreira e a categoria que detém, ressalta imediatamente a inexistência de parâmetros. E se, por um lado, é difícil conceber que esta norma permita um abaixamento de categoria, como no direito privado , em função da existência de direitos adquiridos, facilmente se constata que a norma não contém qualquer indicação sobre os métodos de avaliação que permitam verificar a desadaptação ou inaptidão profissional e que o sistema integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública, criado pela Lei n.º 10/2004, de 22.03, só é obrigatoriamente aplicável para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias, conversão da nomeação provisória em definitiva e renovação de contratos . Assim, e porque a forma de aferição da compatibilidade ou conexão da actividade que o funcionário irá exercer com o conteúdo funcional da categoria correspondente ao lugar que se pretende irá prover, deve ser feita através do método previsto no art.º 6º, ou seja, do exercício de funções correspondentes à nova carreira em comissão de serviço extraordinária, remetemos para a análise desta questão, que consta do ponto 6.6 a propósito das funções que são exercidas neste regime. · A alínea d) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99 permite que a aquisição de novas habilitações académicas e/ou profissionais, desde que relevantes para área de especialidade enquadrável nas atribuições e competências dos serviços e organismos da Administração Pública, origine a reconversão e reclassificação do funcionário. Trata-se, em nosso entender, de uma claríssima situação de excepcionalidade ao mecanismo de concurso, já que o funcionário ao deter as habilitações académicas necessárias deterá também os requisitos de admissão a um concurso interno. Porquê excepcionar, então, a comprovação de que aquele, e não outro, é melhor para o cargo, permitindo situações aberrantes de início de funções em desajustamento funcional, ou de propostas de reclassificação a partir do dia em que se obtêm as habilitações literárias? · Quanto à alínea e) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99, que possibilita a reconversão e reclassificação em situações de desajustamento funcional, caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, entende-se que é excessivamente ampla, já que descura a sua caracterização em função do modo, tempo, ou lugar: qualquer desajustamento funcional, independentemente da forma ou modo em que aconteça, da sua frequência ou duração, ou do local em que se verifique, pode originar uma situação de reclassificação ou de reconversão. Parece-nos manifestamente excessivo e inadequado. A este propósito refira-se uma causa de reclassificação obrigatória constante do art.º 15º do Decreto-Lei n.º 497/99, cujo valor, apesar de constante de uma norma esgotada temporalmente, reside no facto de ter originado dificuldades de aplicação e de interpretação. Estas dificuldades verificam-se fundamentalmente quanto à determinação do momento em que os funcionários devem reunir os requisitos para poderem beneficiar da reclassificação ou da reconversão . A norma é suficientemente complexa para permitir um período relativamente indefinido já que, apesar de se definir o período de 180 dias como período máximo, foi-lhe já aplicado o art.º 72º do Código do Procedimento Administrativo, o que alargou este período até Agosto de 2000, quando, se o consideramos, não de natureza procedimental, mas sim como um prazo de caducidade, tal data deveria reportar a Maio de 2000. Ora o que parece poder extrair-se da alínea a) do n.º 1 do art.º 15º é que a Administração dentro do prazo máximo de 180 dias após entrada em vigor do diploma, ocorrida em Novembro de 1999, deveria verificar, se o funcionário teria , até à conclusão desse mesmo prazo, mais do que um ano de funções correspondentes a carreira distinta daquela em que está integrado, fazendo retroagir os seus efeitos a Maio de 2000. Não foi esta a reacção da Administração, havendo sido referidos casos em que se procedeu, posteriormente àquela data, a reclassificações efectuadas ao abrigo desta norma, com violação de lei. Por último, independentemente da verificação de qualquer uma destas causas, mas desde que exista interesse e conveniência do serviço, pode proceder-se à reclassificação e à reconversão a pedido de particular, desde que tenha mais de três anos na categoria, acabando por excepcionar-se assim, de forma total, a tipificação das condições de aplicação de reclassificação e da reconversão. 6.3.2. Requisitos habilitacionais Na intercomunicabilidade vertical exigem-se, por princípio, as habilitações legais (n.º 1 do art.º 3º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro), para lugares das carreiras de acesso, tal como na intercomunicabilidade horizontal, em que é pressuposto necessário, a posse das habilitações legalmente exigidas (n.º 1 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 248/85). Da mesma forma, a reclassificação pressupõe a titularidade das habilitações literárias e das qualificações profissionais legalmente exigidas para o ingresso e ou acesso na nova carreira. A falta de habilitação é, no entanto, permitida face à lei, na verificação da condição do n.º 2 do art.º 3 do Decreto-Lei n.º 404-A/98: os funcionários detentores de formação adequada nos termos dos art.ºs 4º, 5º, 6º e 15º do mencionado diploma podem beneficiar do regime de intercomunicabilidade vertical. Quanto à reconversão e, sendo seu pressuposto, a falta de habilitações literárias ou de qualificação profissional, verifica-se que esta figura tem como requisito a frequência, com aproveitamento, do curso ou dos cursos de formação profissional que em cada caso seja determinada em função das habilitações já adquiridas e dos requisitos de ingresso e/ou acesso na nova carreira. Esta formação é fixada caso a caso, em despacho conjunto do membro do Governo da tutela e do que tiver a seu cargo a Administração Pública. Na realidade, esta exigência tem-se mostrado gestionariamente desastrosa e tem a sua origem em quatro questões estruturais complexas do Decreto-Lei n.º 50/98, que inclui a formação de reconversão entre as modalidades de formação contínua, que regula . Permitimo-nos, assim, analisar este Decreto-Lei com maior acuidade. · Trata-se em primeiro lugar de um diploma que não responde às necessidades da evolução da sociedade respeitantes à forma como a aprendizagem é concebida, animada e avaliada, já que o diploma acentua a componente consumista e não estruturante da formação, facto este devidamente acarinhado pelo sistema de valorização de cursos de formação, no âmbito da progressão de carreira . A simples menção à articulação com os planos de actividades constante do art.º 21º deveria ser enquadrada com a atribuição ao dirigente da capacidade de optar por um sistema de aprendizagem que promova sobretudo a criação de valor e não o simples consumo de formação . · Em segundo lugar, o Decreto-Lei n.º 50/98 esquece que na Administração Pública existe uma dicotomia nítida de funções, que separa aquelas que são comuns a todo o mercado de emprego e aquelas que, pela sua especificidade, comportam características próprias da Administração Pública: é o caso das funções exercidas pelo pessoal dos impostos, das alfândegas ou da polícia, por exemplo . Ou seja, não se justifica em nosso entender que, só pelo facto de existir uma vinculação à Administração, o funcionário, de forma indiferenciada, tenha necessariamente de ser portador de um diploma de formação acreditado no âmbito do sistema de formação profissional para a Administração Pública. · Esta exigência alargada conduz-nos, em terceiro lugar, a questionar qual o retorno do esforço exigido pelo art.º 20º do Decreto-Lei n.º 50/98: trata-se da acreditação realizada no âmbito da Portaria n.º 782/97, de 29 de Agosto, ao abrigo do n.º 2 do art.º 14º do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro , que regula os apoios à formação a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu. Esta acreditação passou, assim, a abranger todas as acções de entidades formadoras do sector público à excepção das que são promovidas por organismos de formação central, cuja vocação principal fosse a formação profissional para a Administração Pública, que estariam sujeitas a um regime de validação próprio ..Refira-se que esta acreditação compete de forma geral ao Instituto para a Inovação na Formação , que se encontrava sobre a superintendência do Ministro da Qualificação e o Emprego . · Em quarto lugar, a dimensão dos objectivos e os meios propostos, potencia a falência do próprio sistema, que ao tipificar a DGAP como órgão coordenador do sistema conjuga um volume ingerível de trabalho e um aumento exagerado das competências especializadas com a falta de meios para o exercício destas competências. Poder-se-á compreender, assim, a posição da DGAP referida em 2. como a tentativa de racionalizar a gestão do sistema de que está incumbida: de outra forma dificilmente se entenderia a limitação dos pressupostos legais da definição de reconversão, que faz apelo precisamente ao suprimento das habilitações e que também se afasta do entendimento subjacente à estratégia de Lisboa “Educação e formação para 2010” , documento no qual se procuram concentrar as reformas e os investimentos nas áreas fulcrais para a sociedade baseada no conhecimento, fazendo da aprendizagem ao longo da vida uma realidade concreta, que inclua a validação da aprendizagem anterior, mediante sistemas baseados na transparência, qualidade e reconhecimento de validações e qualificações. Ao contrário do entendimento da DGAP, há que partir, como liminarmente se refere no parecer do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos sobre validação, creditação de formação e experiência no ensino superior , do “axioma decisivo da educação e formação de adultos: todos os adultos são portadores de competências”, e de que “Em Portugal, este princípio tem que ser considerado com particular atenção, já que, por razões históricas bem conhecidas, há um desequilíbrio claro entre as estruturas das habilitações escolares e a das habilitações profissionais, que se manifesta, sobretudo nas classes etárias mais elevadas, numa generalizada sub certificação escolar, sinal de que os adultos, nomeadamente os activos, dispõem de um conjunto de competências adquiridas por via das experiências profissionais e de vida que precisamos de reconhecer e validar”, processo esse, cuja sustentabilidade se fundamenta na urgência social e nas suas virtudes académicas: “Ninguém ganha se o seu avanço for socialmente encarado como um modo de degradação da qualidade da formação e de desvalorização dos diplomas, seja para efeitos profissionais ou de prosseguimento de estudos”. Veja-se, por exemplo, que a recente doutrina veiculada pela jurisprudência não é contrária a esta tendência , quando adopta a tese perfilhada pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 288/04, de 7.10.04, no qual se refere: “o regime de reclassificação profissional, enquanto instrumento de mobilidade e de intercomunicabilidade de carreiras, não pode ser prejudicado pelas regras relativas ao ingresso e acesso na Administração Pública . Se a reclassificação profissional por desajustamento funcional se pretende para carreira cujo ingresso normal dependeu da frequência de um estágio probatório com aproveitamento, os requisitos do n.º 1, alínea b) do referido art.º 15º do Decreto-Lei n.º 497/99, exigíveis ao reclassificando são apenas os de admissão ao concurso para esse estágio. Isto é, torna-se necessária a devida habilitação literária, mas não já o próprio estágio”. É que, como bem referem os acórdãos citados no parágrafo anterior: “cedendo o formal ao material e ao facto naturalístico, o factor dominante deixa de ser o estágio (…) para ser o seu sucedâneo que realize os mesmos fins: potenciação da reclassificação como instrumento de gestão em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos e o aproveitamento mais racional dos mesmos (…). Exigir para este, mecanismos de mobilidade que são próprios do concurso seria total despropósito e desvirtuamento dos fins que lhe estão subjacentes (cfr. art.º 23º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2/6) (…) seria ilógico, de resto, impor que o funcionário desempenhasse as funções próprias da nova carreira durante pelo menos um ano (supondo-se que neste período adquiriu conhecimentos, experiência e traquejo bastantes a fim de ser reconvertido) para logo depois se exigir a posse de um estágio (precisamente com o mesmo fim de aquisição de conhecimentos) pelo mesmo período de um ano”. Quando analisamos o conteúdo das alterações produzidas pelas figuras de intercomunicabilidade, verificamos que, ao serem as mesmas voluntariamente requeridas pelo funcionário, através da oposição ao concurso, não podem levantar as mesmas questões que as alterações produzidas pela reclassificação e pela reconversão. Encontrar-se-á na origem da reclassificação e da reconversão “uma preocupação legítima que poderá resultar em beneficio do trabalhador mas também em beneficio dos padrões de desempenho dos serviços prestados pelo Estado” e que tal desiderato se conseguirá através de actos de conteúdo positivo para o particular. No entanto, o Decreto-Lei n.º 497/99 não esclarece se, tal como acontece no âmbito privado, a própria norma contém uma disposição que preveja a possibilidade de alteração da posição jurídica do funcionário sem ser num sentido imediatamente positivo . Esta hipótese seria teoricamente viável já que uma das condições de aplicação da reclassificação e reconversão é a inaptidão profissional do funcionário para o exercício das funções inerentes à carreira que detém (alínea c) do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 497/99): bastaria assim que se verificasse a existência dos outros pressupostos para admitir que um funcionário, desde que detenha os requisitos legalmente exigidos para a nova carreira, possa ser reclassificado numa categoria não necessariamente superior à que detém, numa carreira com possibilidades de progressão diferentes ou que, não tendo as habilitações literárias ou qualificações profissionais necessárias, desde que supridas pela aprovação em curso ou cursos de formação profissional, seja reconvertido, também numa categoria não necessariamente superior à que detém ou numa carreira com possibilidades de progressão diferentes. Falta no entanto à lei a clareza suficiente para explicitar o sentido, conteúdo e termos em que a previsão da norma se deve concretizar. 6.5. A forma de transição Decorre expressamente da Constituição Portuguesa o princípio do direito de acesso à função pública, em regra mediante concurso (n.º 2 do art.º 47), resultando a dimensão da sua importância, muito claramente sintetizada do parecer PGR n.º 93/87 citado pelo parecer PGR n.º 55/1995: “Trata-se de um sistema mediante o qual se faculta, a quantos aspiram ao desempenho de um cargo ou categoria de cargos, a apresentação de candidaturas no sentido de, em mútua competição, comprovarem que possuem as melhores aptidões para o seu exercício, possibilitando, assim, justamente, uma efectiva selecção segundo capacidades e méritos. O direito comparado oferece do concurso semelhante configuração, permitindo concebê-lo como “exame profissional que se desenrola periodicamente, em princípio anualmente, a fim de apresentar à autoridade hierárquica candidatos cuja formação e aptidão estejam controladas” ou como “procedimento regulado pela lei com o fim de escolher as pessoas mais idóneas para determinada função”, podendo também identificar-se como o processo de recrutamento do candidato mais idóneo , de forma a facultar à Administração prover os funcionários mais capazes para o desempenho dos serviços . Por este motivo se ponderou a questão, também constante do referido parecer PGR n.º 55/95, de a transferência ser “um dos instrumentos de mobilidade territorial e profissional dos agentes a que se costuma opor sérias reservas pela possibilidade de um tratamento de favor ou de desfavor, para além de frustrar as expectativas de acesso à categoria superior dos que se vêem ultrapassados pelos transferidos (…). [H]á na verdade que reconhecer ao concurso o afastamento de um índice de subjectividade, presente nos instrumentos de mobilidade”. Ora, tanto a reclassificação como a reconversão, de forma totalmente excepcional, embora justificada pela necessidade de desenvolver os instrumentos privilegiados de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos de que a Administração Pública dispõe, permitem a mudança de carreira sem a realização de concurso. Recorde-se, no entanto, que foram afastadas por este órgão do Estado, as dúvidas acerca da constitucionalidade desta solução legislativa, com fundamento na não violação do núcleo essencial do art.º 47º, n.º 2, da Constituição e que sucintamente apontam para o facto de a “lei facultar a fraude ao princípio geral do concurso na função pública, beneficiando os funcionários reclassificados ou reconvertidos, que não se submetem a um processo de selecção em concorrência com outros que estariam em condições de aspirar à sua colocação nos cargos a ocupar. (…) A raiz das críticas reside em a lei (alínea e) do art.º 4º) instituir como um dos possíveis pressupostos desta formas de mobilidade o desajustamento funcional, caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas (v. também o n.º 2 do artigo 7º). Equivale esta previsão a reconhecer valor determinante a uma situação de puro facto que é ilegal, na medida em que viola o princípio geral da correspondência entre conteúdo funcional abstracto e trabalho efectivo, o tal desajustamento referenciado pelo legislador” . 6.6. As funções A intercomunicabilidade vertical processa-se sempre, mesmo nas situações excepcionais referidas em que é admitida a mudança de funcionários que não têm habilitações, para carreiras da mesma área funcional . Por sua vez, a intercomunicabilidade horizontal opera para carreiras integradas no mesmo grupo de pessoal desde que, entre outros, se verifique o requisito de existência de afinidade ou de identidade entre os conteúdos funcionais previstos para ambas as carreiras, considerando-se que se verifica identidade de conteúdo funcional quando a natureza e complexidade das tarefas e responsabilidades inerentes aos lugares forem idênticas (alínea a) n.º 2 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho) e afinidade, quando estas características forem semelhantes (alínea a) n.º 2 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 248/85). A reclassificação e reconversão seguem um caminho diferente, já que permitem a transição para carreiras diferentes (n.º 2 do art.º 6º do Decreto-Lei n.º 497/99) o que significaria respeito pelas condições do art.º 4º, a que já fizemos referência em 6.3.1. e, em princípio o exercício, em comissão de serviço extraordinária, das funções correspondentes às da nova carreira por um período de 6 meses ou pelo período legalmente fixado para o estágio de ingresso, se este for superior . Ora, a exigência da prestação em comissão de serviço extraordinária, das funções correspondentes à nova carreira, por um período de seis meses, ou por período legalmente fixado para o estágio de ingresso na carreira , afigura-se actualmente totalmente desnecessária quando o desajustamento funcional se venha verificando há mais de seis meses ou um ano . Na prática, tal exigência significa que a nomeação em comissão de serviço extraordinária apenas inicia formalmente o processo de reclassificação e reconversão, só sendo o funcionário provido no lugar vago do quadro do serviço ou organismo após o termo do período do exercício em comissão de serviço extraordinária , afastando-se, portanto, o regime do art.º 6º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, que regula a nomeação em lugar de ingresso. Durante este período de estágio, o funcionário, apesar de exercer funções correspondentes a outra categoria, encontra-se a vencer pela sua categoria de origem, nos termos do n.º 6 do art.º 25º do Decreto-Lei n.º 427/89 . Acresce que é sempre possível, quanto à reclassificação, mas não quanto à reconversão, que este requisito seja dispensado quando comprovado com informação favorável do respectivo superior hierárquico, nos termos do n.º 2 do art.º 7.º A desigualdade criada pela necessidade de interpretação da norma levou já à existência de queixas junto deste órgão do Estado . 6.7. Vejamos o sétimo eixo, o destino da mudança A intercomunicabilidade vertical permite aceder a lugares das categorias de acesso (art.º 3º do Decreto-Lei n.º 404-A/98) cujo escalão 1 seja igual ou superior mais aproximado do escalão 1 da categoria de origem de carreiras de um grupo de pessoal diferente, desde que se trate de carreiras inseridas na mesma área funcional, mesmo para aqueles que excepcionalmente não têm requisitos de habilitações legalmente previstos (art.º 3º do Decreto-Lei n.º 404-A/98), permitindo, assim, apenas, a transição para categorias que não sejam de base de uma carreira. Excepcionalmente, na previsão do n.º 2 do art.º 3º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, não se limita a transição, para as categorias de acesso. A intercomunicabilidade horizontal também permite a oposição a concurso para lugares de acesso, mas de carreiras integradas no mesmo grupo de pessoal, quando a esta corresponda letra de vencimento igual ou superior à que o interessado detém e exista identidade ou afinidade de conteúdo funcional para ambas as carreiras (art.º 16º do Decreto-Lei n.º 248/85, actualizado em função do Decreto-Lei n.º 404-A/98). No entanto, o regime da reclassificação e reconversão determina a transição para categoria da nova carreira cujo índice correspondente ao escalão 1 seja igual ou superior mais aproximado ao do escalão 1 da categoria de origem, aplicando-se-lhe o disposto no art.º 18º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, por força do n.º 1 do art.º 10º do Decreto-Lei n.º 497/99. Não podendo em nenhuma circunstância a reclassificação e reconversão dar lugar à atribuição de cargos e categorias de chefia – o que aliás tem acontecido, de forma ilegal, conforme foi notado pelo Tribunal de Contas, no seu “Relatório de Actividades e Contas de 2004”, publicado in DR, n.º 130 II série, pág. 10011 – não pode ainda, como regra, a reconversão dar origem à atribuição de cargos em corpos especiais ou em carreiras em cujo ingresso seja exigida licenciatura, ou curso superior. Dizíamos como regra porquanto tal é admitido em situação de alteração das atribuições e competências dos organismos e serviços de Administração Pública, quando ocorra no âmbito do mesmo organismo (n.º 2 do art.º 5º do Decreto-Lei n.º 497/99). 6.8. Por último, vejamos as normas de controlo de gestão A intercomunicabilidade vertical encontra limites gestionários, que relevam, fundamentalmente, da existência de vaga. Assim, o número de lugares a prover não pode ultrapassar a quota a fixar, em cada caso, no respectivo aviso de abertura de concurso (n.º 3 do art.º 3º do Decreto-Lei n.º 404-A/98); da mesma forma a intercomunicabilidade horizontal, só pode ocorrer para lugares de acesso integradas no mesmo grupo de pessoal (n.º 1 do art.º 16º do Decreto-Lei n.º 248/85). Acaba, assim, por fazer-se um controle gestionário inserido ou englobado em decisões de gestão genéricas, como aquele que consta do n.º 3 da RCM, n.º 97/2002, determinando que a abertura ou prosseguimento de concursos, internos de acesso ou de ingresso, dependem do respectivo cabimento orçamental, em declaração expressamente assumida pelo dirigente máximo do serviço ou organismo, devendo a lista de classificação final ficar dependente da confirmação desse cabimento, junto da delegação respectiva de Direcção-Geral do Orçamento. O regime de reclassificação e reconversão não admite a criação de vagas excepto numa situação particular: a do art.º 15º do Decreto-Lei n.º 497/99, sobre o qual já nos pronunciámos. Verifica-se, portanto, da análise efectuada a evidente necessidade de proceder a uma alteração legislativa, que contemple opções estratégicas, conceitos mais claros e, fundamentalmente, que admita opções de formação profissional que não obstaculizem a faculdade de reconverter e de reclassificar, e que, em simultâneo, libertem a Administração Pública para as suas funções essenciais, mediante a procura de soluções que admitam o esforço do mercado de trabalho. 7. Alternativas ao sistema de formação profissional na Administração Pública Do exposto, resulta a necessidade de questionar os próprios fundamentos que aplicam à Administração Pública uma política autónoma de formação profissional, criando uma duplicidade não justificada de sistemas. Da análise que fizemos merecem especial referência o Sistema Nacional de Certificação Profissional (SNCP), o Sistema Nacional de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC) e os Cursos de Educação e Formação de Adultos (EFA). Porém, incidindo a nossa procura em sistemas eficazes, verifica-se que o SNCP não é uma alternativa válida, pelo que, nos referiremos em especial, aos efeitos de certificação de competências na progressão da carreira e ao caso da certificação escolar do pessoal dos museus. 7.1. O Sistema Nacional de Certificação Profissional Parece-nos particularmente importante, porquanto reveladora da caótica situação que acabamos de descrever, a informação que, de forma resumida e aplicada à Administração Pública, se encontra no site da DGAP . Dada a extensão do documento, versão integral apenas em PDF
2.2. Por último, é entendimento desta Direcção-Geral que os serviços proponentes de actos de reconversão deveriam ainda inviabilizar as situações de desajustamento funcional entre carreiras auxiliares, quando os funcionários não detenham a escolaridade obrigatória exigida, por não ser materialmente concretizável o suprimento habilitacional. Assume assim, até às últimas consequências, a estrutura habilitacional formal, inicialmente prevista pelo Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho.
3.2. Em ambas as ordens, pública e privada, é um princípio geralmente aceite que o trabalhador deve, em princípio, exercer funções correspondentes à actividade para a qual foi recrutado, correspondente a um nível de qualificação determinada e que se cristaliza em categorias profissionais . No entanto, apesar de a situação normal respeitar a concordância entre prestação de trabalho e qualificação, pode verificar-se desconformidade entre a categoria profissional detida e as funções efectivamente exercidas, sem que tal facto seja necessariamente negativo ou ilícito.
3.3. Quando esta desconformidade se verifica, há que decompor a situação nos seus vários elementos e analisar a substância da alteração. Importa fundamentalmente partir do objecto da prestação do contrato, verificar a sua duração, constatar se é ou não definitiva, e se pode, ou não, constituir um facto jurídico modificativo da relação contratual . Decisivos são, a este propósito, os conceitos de “funções efectivamente exercidas”, pelo funcionário – que necessariamente implicam a análise do conteúdo funcional da categoria profissional onde o trabalhador se encontra inserido e aquela para a qual pretende ser reclassificado ou reconvertido – e a dimensão de temporalidade na qual se verificam.
3.4. Em quarto lugar, interessa operacionalizar a validação pela entidade empregadora das aprendizagens anteriores. Trata-se de questão aparentemente de ordem lateral, mas que acaba por revelar-se essencial, já que pode conduzir frequentemente, dentro da própria Administração Pública, a gravosas situações de estagnação profissional. Daí o interesse em analisar o actual sistema de formação profissional na administração pública portuguesa e, ainda, de procurar alternativas.
3.5. Por último, constata-se que tanto o Decreto-Lei n.º 497/99, individualmente considerado, como o seu enquadramento, compõem um conjunto desestruturado, com soluções incoerentes e com exigências burocráticas irrelevantes permitindo a confusão deliberada de conceitos e de pressupostos, a necessitar de uma intervenção clarificadora.
Em 1979, e face à inexistência de um diploma legal que definisse os princípios gerais a que deve obedecer a estruturação da carreira, procedeu-se à tipificação das categorias base da função pública, passando a determinar-se, taxativamente, os requisitos habilitacionais de ingresso para cada carreira, com o objectivo de alterar o “universo confuso” vigente à data .
Em 1982, considerando que o respeito pelo preceito constitucional, que determina o acesso de todos os cidadãos em igualdade de condições ao exercício de funções públicas, apenas poderia ser garantido pela supressão do critério de livre escolha, que predominava no preenchimento de lugares de ingresso e de acesso da função pública, institucionalizou-se o sistema de concurso como forma de provimento de todos os seus lugares, excepto dos cargos de direcção . Consequentemente, só podiam ser admitidos a concurso, os candidatos que satisfizessem os requisitos para o provimento em funções públicas.
Em 1984, a preocupação com a mobilidade dos recursos humanos da Administração Pública, levou à consagração legislativa das figuras de reclassificação e reconversão conceptualmente idênticas às que actualmente existem ; mas, é em 1985, com a publicação do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, que se estabilizam as noções que viriam a ser fundamentais na construção do sistema de vinculação pública e que ainda se encontram parcialmente vigentes:
· Fixaram-se, portanto, os conceitos em redor dos quais passou a gravitar a estruturação das carreiras da função pública, incluindo o estatuto remuneratório e a progressão dos funcionários e agentes da Administração Pública, conceitos em redor dos quais se centra a problemática da reclassificação e reconversão.
· Em simultâneo, com a adopção de um ordenamento de carreiras, caracterizaram-se consequentemente as funções mediante a sua descrição e qualificação, visando permitir uma adequada gestão de recursos humanos, nomeadamente o dimensionamento das necessidades de pessoal. Cautelosamente, determinou-se que a descrição dos conteúdos funcionais em caso algum e de acordo com um princípio tradicional de direito administrativo, poderia constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência, sem prejuízo da atribuição aos funcionários de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas, conforme se prevê no n.º 4 do art.º 9º do Decreto-Lei n.º 248/85 .
Este entendimento é reforçado em 1989, quando, sem modificar substantivamente o regime anterior, se estabeleceram os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da Administração Pública, expressamente recepcionando na ordem jurídica, decorrente do princípio geral da mobilidade de recursos humanos , o princípio da mobilidade para os funcionários públicos no art.º 23º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.
· Paralelamente, adoptou-se o princípio do enriquecimento do conteúdo funcional de cargos, estatuindo-se que, com o objectivo de simplificar o sistema de carreiras e quadros, facilitar a gestão dos recursos humanos e desenvolver as capacidades e motivação dos funcionários, a Administração deveria promover a agregação de funções essencialmente repetitivas em cargos com conteúdos funcionais diversificados, que exigissem aptidões idênticas ou semelhantes .
Chega-se, assim, a 1999, ano da publicação do Decreto-Lei n.º 497/99, que impõe o desenvolvimento dos mecanismos de reconversão e de reclassificação, como instrumentos privilegiados de gestão e que revoga o art.º 30º do Decreto-Lei n.º 41/84 .
Também na vertente da formação refere a RCM que se prevêem medidas de reforço da qualificação dos recursos humanos da Administração Pública, apostando-se na formação de requalificação tendo em vista a reafectação no âmbito da Administração Pública e a reconversão profissional dos funcionários supranumerários.
Não deixa, no entanto, de causar alguma estranheza esta sequência legalmente exigida, já que, se por um lado os agentes podem sempre celebrar novo contrato ou alterar o seu, sendo também admissível que possam ser objecto da figura de reabilitação, como resultado do reconhecimento da responsabilidade da entidade empregadora, já não se compreende que, para que um agente possa ser reabilitado, tenha de ser, prévia e obrigatoriamente, objecto de reclassificação ou de reconversão.
6.3. Condições de aplicação e requisitos habilitacionais
Mas a alínea d) viabiliza também que a reconversão, em conjugação com o n.º 2 do art.º 5º, acabe por conduzir à atribuição de cargos em corpos especiais ou em carreiras em cujo ingresso seja exigida licenciatura ou curso superior, em situações de alteração das atribuições e competências dos organismos do mesmo organismo ou serviço da Administração Pública: estaríamos, assim, em presença de reconversões sequenciais, que permitiriam legalmente um resultado ainda mais excepcional e não explicitado na lei.
6.4. Conteúdo da alteração
Da mesma forma, os limites expressamente consagrados no art.º 5º à reclassificação e à reconversão profissionais justificam-se, em nosso entender, mais pelo facto de não haver vagas de quadro para os cargos de direcção e chefia , do que pela exigência de parcimónia no uso destas figuras, sendo útil como suporte teórico proibir a atribuição de cargos e categorias de chefias pela via reclassificação . No entanto, o alcance da lei é limitado, já que o que está em causa é apenas a atribuição directa de tais cargos ou chefias, pois uma vez reclassificado ou reconvertido, o funcionário é detentor de todos os direitos da sua nova categoria.
II. Alternativas
O enquadramento geral proporcionado pelo Decreto-Lei n.º 95/92, de 23 de Maio, que estabelece o regime jurídico de certificação profissional – com base no disposto nos Decretos–Leis nºs. 401/91 e 405/91, sendo posteriormente desenvolvido quer pelo Decreto Regulamentar n.º 68/94, de 26 de Novembro, quer pelo Decreto Regulamentar n.º 35/2002, de 23 de Abril, no referente às condições gerais e à emissão de certificados de aptidão e de formação profissional, que contempla – contém a definição do que se entende por certificação profissional: é “a comprovação da formação, experiência ou qualificação profissionais, bem como, eventualmente, da verificação de outras condições requeridas para o exercício de uma actividade profissional” .
O Sistema Nacional de Certificação Profissional tem por objectivo implementar a certificação profissional com base nas qualificações adquiridas, pela via da formação, experiência profissional ou equivalência de títulos facilitando a empregabilidade dos trabalhadores e é constituído por estruturas de coordenação e de gestão, de composição tripartida (Administração Pública, Confederações Sindicais e Patronais), nomeadamente, a Comissão Permanente de Certificação, criada junto do Conselho de Administração do Instituto de Emprego e Formação Profissional, e as Comissões Técnicas Especializadas, constituídas por sector de actividade ou área profissional. Foram criadas 29 Comissões Técnicas Especializadas desde 1994.
Entre estas, releva especialmente a Comissão Técnica Especializada dos Serviços Administrativos (CTE/SA) , que preparou a Portaria n.º 467/2003, de 6 de Junho, que estabelece as normas relativas às condições de emissão de certificados de aptidão profissional e de homologação dos cursos de formação profissional relativos aos perfis profissionais de assistentes administrativos, técnicos administrativos e técnicos de secretariado e técnico de contabilidade, já que, conforme dispõe o preâmbulo, se trata de área profissional que tem vindo a beneficiar de uma grande evolução, derivada essencialmente da generalização da utilização de programas e aplicações informáticas e da transformação da própria organização do trabalho, que tem determinado uma crescente exigência a nível das qualificações requeridas para o seu exercício.
Para a DAGP os vários processos de reconversão profissional, que foram analisados, abrangem maioritariamente as reconversões que se destinam à carreira de assistente administrativo, e em menor dimensão, a reconversão entre carreiras do grupo de pessoal auxiliar, podendo ainda haver situações em que as reconversões são para as carreiras técnico-profissionais . É, por isso, especialmente tentadora a afirmação da DGAP, de que “Destes perfis são especialmente relevantes para a Administração Pública, o do Técnico Administrativo, nível 3, que corresponde, em termos significativos, à carreira de Assistente Administrativo, o do Técnico de Contabilidade e o do Técnico de Secretariado, ambos de nível 3, subjacentes, em alguns organismos, à carreira de Assistente Administrativo ou à de Técnico-Profissional. O perfil profissional de Assistente Administrativo, nível 2, é relevante para a realidade organizacional e funcional empresarial, mas não tem significado para a realidade da Administração Pública, já que as carreiras cujas funções seriam enquadráveis neste nível foram extintas (Escriturário-Dactilógrafo, Auxiliar Técnico Administrativo)”.
No entanto, rapidamente passamos à perplexidade quando, de seguida, a DGAP adverte: “Na Administração Pública, enquanto não for devidamente ponderada e decidida a aplicação integral do Sistema Nacional de Certificação Profissional à gestão de recursos humanos, os perfis profissionais da área administrativa podem constituir referenciais para elaboração de propostas de reorganização de carreiras, para acções de recrutamento e selecção e definição ou aperfeiçoamento dos conteúdos programáticos de acções de formação” .
7.2. O Sistema Nacional de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências
A questão da reclassificação e reconversão pode ter, no entanto, mais a ver com a identificação, avaliação e reconhecimento dos saberes adquiridos por via não formal, questão que tem vindo a ocupar um primeiro plano nos debates europeus .
Não podemos obviar o facto de que “o ensino e a formação profissional estão a ser sujeitos a uma reorientação substancial de nível público que procura transformar os sistemas de ensino e de formação formais (sobretudo profissionais) de sistemas exclusivamente centrados nos meios, em sistemas centrados nos resultados (…). Enquanto o sistema formal se mantém muito fortemente centrado na formação inicial, um sistema de aprendizagem ao longo da vida deve enfrentar o desafio de aproximar diferentes domínios de aprendizagem, quer formal, quer não formal” .
(…)