Provedor de Justiça - Na Defesa do Cidadão

Processo: R-1978/05

 

Entidade visada: Câmara Municipal de Lisboa

Assunto: Ambiente – ruído – estabelecimento de diversão – concentração – bairros históricos.

Na sequência de múltiplas reclamações apresentadas por moradores do Bairro Alto, em Lisboa, nos últimos anos, contra o ruído nocturno de estabelecimentos de bebidas e da concentração de utentes na via pública, o Provedor de Justiça pronunciou-se, em resposta a solicitação do Presidente da Câmara Municipal, acerca de um projecto regulamentar.

§1.º

1. Em resposta à solicitação de Vossa Excelência, cumpre-me pronunciar acerca do projecto de postura municipal relativa a horários de funcionamento dos restaurantes, bares e discotecas do Bairro Alto, no termo da sua discussão pública que espero tenha constituído um contributo importante. Faço-o, Senhor Presidente, com especial interesse, considerando o elevado número de moradores que, de há muito, reclamam deste órgão do Estado intervenção junto da Câmara Municipal de Lisboa contra o excessivo ruído imputado aos estabelecimentos visados.

2. Seja-me permitido expressar o meu entendimento de que se trata de uma questão de justiça distributiva, antes de mais. O ruído é sobejamente mais forte que a tranquilidade dos moradores. A situação destes é particularmente vulnerável e penosa, sabendo-se hoje que a afectação da qualidade do sono importa danos significativos na saúde dos lesados. A perturbação de um nível mínimo de repouso deixou de ser uma estrita questão de incomodidade. É, cada vez mais, uma questão de saúde pública.

3. É certo que a actividade dos estabelecimentos de restauração e bebidas cria riqueza e postos de trabalho. É verdade que satisfaz a procura colectiva de locais de diversão nocturna, o que, em si mesmo, nada tem de ilícito ou sequer reprovável, salvo nos casos, não raros, de estabelecimentos abertos ao público sem licença municipal. Contudo, em nada beneficia os moradores vizinhos, muito menos, ao nível do conforto, segurança, saúde física e mental.

4. Por conseguinte, se representa um imperativo de boa administração conciliar os interesses relevantes em presença, essa ponderação há-de valorizar qualificadamente os direitos pessoais sobre os direitos patrimoniais.

5. Assim, como se já descortina, a minha apreciação imediata da medida prevista por Vossa Excelência não pode deixar de ser favorável. Parece-me convergir com uma justa reivindicação dos moradores e de par com o entendimento das autoridades de polícia, em especial, o Governo Civil de Lisboa e a Polícia de Segurança Pública.

6. Creio, de todo o modo, que a disciplina dos horários de abertura ao público apenas se mostrará eficaz se for articulada com outras medidas a que me reportarei adiante.

7. Dir-se-á que não é comum o Provedor de Justiça recomendar ou sugerir aos poderes públicos que adoptem medidas de polícia. Geralmente, a defesa dos direitos e liberdades fundamentais suscita ao Ombudsman tomadas de posição com sentido inverso. Mas, daí porventura a feliz designação – Provedor de Justiça – entre nós consagrada, desde 1975. Sempre que a adopção de medidas de polícia se revele necessária a defender os direitos dos mais desprotegidos, é inelutável que este órgão do Estado convoque os poderes públicos para exercerem a autoridade, para mais quando esta legitimamente radica no princípio democrático.

§2.º

8. Procurando coligir elementos que possam mostrar-se úteis à avaliação a levar a cabo por Vossa Excelência e pelos Senhores Vereadores, observo que a primeira reclamação apresentada neste órgão do Estado contra o ruído nocturno no Bairro Alto é de 1999, subscrita por 768 moradores das freguesias da Encarnação e Mercês.

9. Trata-se, quase sempre, de estabelecimentos instalados no piso térreo de edifícios habitacionais, construídos segundo técnicas a que era alheia a preocupação de isolamento acústico. São estabelecimentos, também quase sempre, de pequenas dimensões e reduzida lotação, de modo que é frequente encontrarem-se de portas e janelas abertas, com difusão de música gravada ou ao vivo, e com parte substancial dos clientes na via pública, onde consomem bebidas.

10. As características bem conhecidas do Bairro Alto – ruas estreitas em planta ortogonal e com escasso ruído próprio de fundo – favorecem a incomodidade causada aos moradores e a elevada concentração de bares e discotecas dilui a responsabilidade dos proprietários pelas perturbações da ordem pública durante a noite.

11. Só na freguesia da Encarnação – com uma área não superior a 15 ha e uma população de 3200 moradores (maioritariamente idosos) – concentravam-se, em 2003, cerca de 300 estabelecimentos de restauração e bebidas, cujo encerramento autorizado variava entre as 2,00 h e as 6,00 h.

12. O fenómeno de concentração – em especial, de bares e discotecas – remonta à década de 1980, o que levou a Câmara Municipal, em dado momento, a suspender o licenciamento de novos estabelecimentos. Mas nem por isso diminuiria a conflitualidade com os moradores, até porque é sabido que é elevadíssimo o número de bares e discotecas que abrem as portas, desprezando frontalmente a necessidade de licença municipal.

13. Como é sabido, em 2001, foram introduzidas medidas de ordenamento no trânsito automóvel, reservando um sentido único em algumas vias, proibindo a circulação automóvel em outras, instalando sistemas de estacionamento tarifado e fixando obstáculos ao estacionamento abusivo sobre os passeios. Reforçaram-se os patrulhamentos policiais e melhorou-se a iluminação pública, até porque se assistia a uma crescente onda de criminalidade.

14. Todavia, estas medidas, sem quebra do seu mérito, induziram a concentração permanente de numerosos consumidores na via pública.

15. Temos mantido regulares contactos com o Governo Civil e com a P.S.P. que nos asseveram tudo fazer para prevenir desacatos e persuadir a clientela concentrada na via pública a dispersar. Nas noites de 5ª feira a sábado e nas vésperas dos feriados, a P.S.P. mobiliza as designadas equipas de intervenção rápida (patrulheiros da 3ª esquadra, agentes da esquadra de intervenção criminal, agentes do corpo de intervenção e da secção de fiscalização) de modo a reforçar a vigilância no período mais critico (das 23,30 h às 5,30 h).

16. Estas medidas, porém, não se mostram suficientes para conter o ruído a expressões aceitáveis. Prolongam-se as vozearias, desacatos e rixas, música no interior e no exterior sem moderação.

17. Justifica-se transcrever um trecho de informação prestada, em 11.04.2003, pelo Senhor Comandante da 1ª Divisão do Comando Metropolitano de Lisboa, cujo teor se circunscreve apenas a um determinado ponto local:

Na Travessa da Cara, existem os problemas que são comuns a outras artérias do Bairro Alto onde estão situados estabelecimentos de bebidas, pelo que propor à edilidade da capital o encerramento dos bares só nesta artéria para as duas horas, não me parece uma atitude muito coerente. A ter que se propor o encerramento dos bares para as duas horas deveria aplicar-se tal medida a toda a zona de influência do Bairro Alto e não só na Travessa da Cara. Mesmo que os bares da Travessa da Cara encerrassem às duas horas, os tipos de problemas (ruídos, desordens, etc.) continuariam ao lado onde se situam outros bares (Rua Diário de Notícias, Rua da Atalaia, etc.) pelo que a aplicação desta medida seria de efeitos duvidosos.

18. Em Maio de 2004, um dos antecessores de Vossa Excelência, na sequência de insistentes interpelações da parte deste órgão do Estado, determinou a redução do horário de funcionamento de alguns bares e discotecas mais problemáticos - Bar Tacão Grande e Bar Apolo XIII até às 2,00 h – e intimou outros ao cumprimento real do horário autorizado (2,00 h): NetCenterCafé.Com, Bar Pescador e Lanterna, do mesmo passo que a Polícia Municipal foi incumbida especificamente de controlar a observância destas medidas. Parece-me particularmente significativo transcrever parte do intróito do despacho respectivo (despacho n.º 133/P/2004):

Considerando que, por força do disposto no artigo 5.º, nº5 do Regulamento dos Horários de Funcionamento dos Estabelecimentos de Venda ao Público e de Prestação de Serviços do Concelho de Lisboa (RHFEVPPSCL) o Presidente ou o Vereador com competência delegada poderá restringir os horários de funcionamento fixados (...), mediante iniciativa própria ou em resultado do exercício do direito de petição dos administrados, o que sucede in casu, desde que tal decisão se fundamente na necessidade de repor a segurança ou na protecção da qualidade de vida dos cidadãos (...), respeitando quer os interesses dos consumidores quer os interesses das actividades económicas; Considerando que a restrição do horário de funcionamento é precedida de consulta às várias entidades, sendo certo que havendo urgência na decisão o Presidente ou o Vereador com competência delegada, poderá dispensar a observância das referidas consultas, conforme a excepção prevista na alínea b) do nº6 do artigo 5.º do RHFEVPPSCL; Considerando que, no caso em apreço, estamos perante uma situação de manifesta urgência, uma vez que o funcionamento dos estabelecimentos para além das 2 horas, devido ao ruído provocado naquela zona, viola de modo constante e permanente o direito ao descanso dos moradores, da ordem, segurança e tranquilidade pública.

(Boletim Municipal de 27.05.2004)

19. De todo o modo, perduram incessantemente as queixas por ruído, como já reconhecia a P.S.P., por comunicação de 6.04.2005, em cujo teor se identificam infracções múltiplas às intimações contidas no referido despacho. Ali se dava conta de terem sido lavrados autos de notícia para procedimento contra-ordenacional aos proprietários de O Pescador, de A Lanterna, do Tacão Grande e do NetCenterCafé.Com. Conclui o Senhor Comandante da Esquadra de Intervenção e Fiscalização Policial do seguinte modo:

atendendo a que as reclamações contra o funcionamento dos citados estabelecimentos continuam a existir e dado que os respectivos proprietários pouco ou nada têm feito para resolver a situação, vem esta Polícia apelar que sejam tomadas medidas mais rigorosas e urgentes para fazer cessar ou acabar em definitivo com o sofrimento e angústia demonstrado por alguns residentes nas imediações dos citados estabelecimentos, os quais dizem sentir-se lesados devido ao desgaste físico e psicológico decorrente da privação de sono a que diariamente se sujeitam, alguns com uma idade avançada e com graves problemas de saúde.

20. Também à Provedoria de Justiça continuaram a chegar reclamações. Uma das mais recentes e significativas é de moradores na Rua da Barroca e reporta-se a estabelecimentos sitos no quarteirão formado com a Travessa da Esperança e com a Travessa dos Fiéis de Deus: Clube da Esquina, Side, Espaço 41, Galeria Zé dos Bois e Sétimo Céu. Pretendem que não se permita a instalação de mais estabelecimentos congéneres no local e, justamente, que o horário dos existentes seja reduzido para as 24,00 h, excepcionalmente, para as 2,00 h.

21. Pedidas averiguações à Câmara Municipal, registou-se que nenhum se encontrava devidamente licenciado. De entre nove, seis tinham tido alvará sanitário, segundo as Instruções aprovadas pela Portaria n.º 6.065, de 30 de Março de 1929. Todavia, como entretanto tivessem executado obras de alteração, as licenças tinham caducado. Verificar-se-ia que quatro deles não reuniam as condições mínimas de abertura ao público e que em dois tinham sido executadas obras clandestinas. Os outros três não apresentavam sequer um vestígio de legalidade. Destes, ao Clube 23 foi determinado o encerramento, por despacho da Senhora Vereadora com o pelouro, em 26.08.2004. Ulteriormente, em 4.08.2005, haveria de reconhecer-se que a intimação não fora cumprida, mas deste facto, tanto quanto se sabe, apenas resultou participação contra-ordenacional por falta de licença e participação criminal por desobediência. Jamais se executou coactivamente a ordem de cessação de utilização.

22. Vejamos, de perto, do que se queixam os moradores, para o que se junta trecho de uma reclamação de 27.07.2006, proveniente da Rua do Norte:

À noite, a partir das 23-24 horas – e limitando-me á zona onde habito – até depois das 4 horas da madrugada, dois bares (Lábios de Vinho - Rua do Norte, nº52 e Kamasutra –Travessa da Espera, 22-24) continuam a contribuir para a agitação, a insegurança (.......)

Tal ambiente de permissividade e impunidade tende a repercutir-se sobre toda a vida do bairro onde se sente, cada vez mais e a qualquer hora, a insegurança e o desrespeito pelos direitos dos outros, assim como pelas leis e regulamentos (...)

Em síntese, assiste-se, perante a passividade das autoridades competentes, ao seguinte: obstrução sistemática da via pública dificultando a circulação de pessoas e viaturas(...); atentados à propriedade privada com a ocupação, deterioração e conspurcação das entradas dos prédios, e por vezes das escadas; sistemático desrespeito da Lei do ruído, segundo me foi dito por funcionários da C.M.L., não cumprimento de requisitos legais por vários dos bares em funcionamento; perturbação recorrente da ordem pública; ofensas e ameaças a moradores; venda e consumo de droga na via pública; destruição de equipamentos urbanos e danificação de outros bens.

23. Temos, pois, de reconhecer que os empresários não têm justo motivo para se queixarem das autoridades administrativas. E, pelo menos, a este órgão do Estado não tenho presente qualquer reclamação.

§3.º

24. Em áreas residenciais, o deferimento de licenças de utilização para estabelecimentos de bebidas – com ou sem recinto – deve mostrar-se particularmente rigoroso. Talvez nem tanto em matéria de requisitos funcionais ou da qualidade do serviço prestado, mas mais no que diz respeito aos requisitos de isolamento e de segurança contra o risco de incêndio.

25. O consumo superabundante de bebidas no exterior, a que vem juntar-se, hoje, o consumo de tabaco, não é certamente imposto pelos proprietários dos estabelecimentos, mas o certo é que se alguém retira do espaço aberto na rua uma mais-valia – com margens de lucro certamente interessantes - não são os moradores certamente.

26. A demasiada tolerância, senão mesmo indulgência municipal, não se limita a deixar de fora interesses ou conveniências particulares. A defesa do ambiente não é, num Estado Social de direito, mera figura de retórica, pelo que a protecção dos cidadãos contra a exposição prolongada ou frequente ao ruído exige providências sobre as actividades poluentes, ainda que se mostrem restritivas da liberdade de iniciativa económica privada.

27. Os tribunais têm-no vindo a afirmar com crescente intensidade. Assim, por acórdão de 30.11.1995, o Supremo Tribunal Administrativo teve oportunidade de reconhecer que é de indeferir um pedido de suspensão de eficácia da limitação do horário de um bar/pub para as 22,00 h – outrora autorizado até às 2,00 h – por causar grave lesão do interesse público identificado com a garantia da tranquilidade pública e do direito ao repouso por parte dos moradores contra níveis de ruído intoleráveis.

28. O problema central é, sem dúvida, o da elevada concentração de estabelecimentos de bebidas e restauração, com horários de funcionamento desfasados, em núcleos históricos que preservam a ocupação habitacional. O mesmo sucede em Lagos, como no Porto, em Évora ou em Vila Real.

29. Os moradores pretendem que não seja viabilizada a abertura de novos estabelecimentos congéneres naquela área e que o horário dos estabelecimentos existentes seja reduzido, de forma a que o encerramento ocorra pelas 24h00, com eventual alargamento até às 2,h00, aos fins-de-semana.

30. Consentir, por mais tempo, na exploração desordenada de actividades de prestação de serviços de bebidas e restauração, a paredes meias com fracção habitacionais, é deveras injusto para com os moradores, a quem a situação observada vem infligindo um intenso desgaste e perturbação. A continuada exposição ao ruído diminui o sono, prejudica gravemente a saúde e compromete o rendimento profissional e escolar, para além de poder constituir factor de patologias psicológicas graves.

31. Estou ciente de que não cabe ao Provedor de Justiça substituir-se aos órgãos e serviços administrativos, na escolha das soluções que melhor propiciam a realização do interesse público. Contudo, ponderada a inércia da Administração e os nefastos reflexos para a população do Bairro Alto, entendo dever sugerir, por me parecer especialmente oportuna, a revisão dos horários de funcionamento dos estabelecimentos de diversão naquela circunscrição, em especial os sediados nas artérias mais problemáticas.

32. Julgo de estipular limites restritivos ao funcionamento do conjunto dos estabelecimentos, através de um horário de encerramento comum à generalidade dos estabelecimentos. Deste modo, encerrado um estabelecimento, encerrariam todos os demais. A clientela tenderia a dispersar, por não lhe serem oferecidos espaços de diversão alternativos nas ruas e quarteirões adjacentes. Por outro lado, a adopção de um horário uniforme concede eficácia acrescida à actuação policial, no que tange ao controlo do cumprimento do horário.

33. De acordo com o artigo 3º, alínea a), do Decreto-Lei nº48/96, de 15 de Maio, podem as câmaras municipais, ouvidos os sindicatos, as associações patronais e as associações de consumidores, restringir os limites horários dos estabelecimentos de venda ao público e de prestação de serviços, com fundamento na protecção da qualidade de vida dos cidadãos. A restrição pode ser adoptada a todo o tempo, contanto sejam observadas as formalidades prescritas e verificados os pressupostos enunciados. É certo dever o ruído ser imputado, em larga medida, à concentração de transeuntes que, após frequentarem os estabelecimentos, se mantêm nas imediações. Todavia, não pode postergar-se que também os proprietários concorrem para o bulício e desordem. Isto porque viabilizam o funcionamento de portas e janelas abertas para o exterior, difundem música em som elevado, nem sempre respeitam a lotação, nem, tão-pouco, se abstêm de prestar o serviço de bebidas quando se mostra excedida a taxa de ocupação. As situações de exploração não licenciada, à revelia dos requisitos mínimos de funcionamento (e segurança), estão longe de constituírem casos singulares. Outros não respeitam os horários autorizados, sabendo que o valor da coima representa apenas um custo de produção.

34. A restrição do horário é a única medida idónea a estimular a dispersão de tais concentrações com maior antecedência. Deste modo, permite-se a conciliação entre o sono dos moradores e a livre iniciativa económica dos proprietários.

35. Importaria, ainda, reflectir sobre a pertinência em estabelecer, em regulamentação municipal, a interdição do consumo de bebidas na via pública. No mínimo, o consumo exterior em copos de plástico haveria de obrigatoriamente identificar o estabelecimento prestador.

36. A delimitação legal de estabelecimentos de bebidas e restauração opera-se por referência aos estabelecimentos destinados a proporcionar, mediante remuneração, bebidas e serviços de cafetaria ou refeições e bebidas para consumo no próprio estabelecimento ou fora dele. Ora, o consumo de bebidas na via pública não pode deixar de suscitar especiais preocupações, no que concerne aos aspectos de segurança, salubridade e ordem pública. De par com os desacatos e distúrbios frequentemente levados a cabo pelos jovens na via pública, acarreta lesão intolerável para a qualidade de vida, o abandono de resíduos pela clientela que, pela noite dentro, se vão acumulando no espaço pedonal, em detrimento da higiene e salubridade. Pondero, ainda, deverem os estabelecimentos manter funcionamento de portas fechadas, de modo a obstar que, uma vez perfeita a lotação, a prestação de serviços se prolongue para o exterior do estabelecimento: a via pública.

37. A administração do domínio público municipal encontra-se confiada ao órgão executivo do município (artigo 64º, n.º 7, alinea b), da Lei nº169/99, de 18 de Setembro). A ocupação da via pública, com carácter regular, para o exercício de determinadas actividades, não está isenta de restrições. A prestação de serviços de restauração ou bebidas em espaço demarcado da via pública, adjacente ao estabelecimento, depende de prévio licenciamento municipal. A via pública, destina-se, por natureza, à circulação dos transeuntes pelo que deverão ser devidamente avaliados os inconvenientes que, para a liberdade e a segurança da circulação advenham, da ocupação de uma parcela da rua para consumo de bebidas alcoólicas. Será de equacionar a estipulação de meios de responsabilidade solidária dos proprietários dos estabelecimentos cuja exploração propicie o consumo na via pública.

38. Por outro lado, a realização de espectáculos desportivos e de divertimentos públicos nas vias, jardins e demais lugares públicos ao ar livre é regulada pelo disposto no Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de Dezembro. As manifestações ruidosas na via pública, nas proximidades de edifícios de habitação poderão ser autorizadas conquanto respeitem os limites fixados no regime aplicável ao ruído (artigo 32º). A licença emitida há-de fazer referência ao seu objecto, limites horários e demais condições julgadas necessárias para preservar a tranquilidade das populações. As actividades não licenciadas ou que não se contenham nos limites autorizados podem ser imediatamente suspensas (artigo 32º, n.º3 e artigo 33º, n.º2). Tais restrições encontram a sua razão de ser nas especiais características das actividades e dos riscos que o seu desenvolvimento em local público, ao ar livre, acarreta para a preservação da tranquilidade.

39. Em face do exposto, interrogo-me se a elevada concentração de pessoas e a prática do consumo de bebidas nas artérias do Bairro Alto não merecem ser regulamentadas por me parecerem equiparáveis, nos seus efeitos para a qualidade de vida e a segurança, às manifestações ruidosas contempladas no citado diploma. Em ambos os casos, estamos perante uma utilização do espaço público que extravasa o seu normal aproveitamento, podendo colidir com a regular satisfação dos fins colectivos a que se destina.

40. Verifico que múltiplos estabelecimentos alvo de reclamações mantêm-se abertos em infracção aos requisitos legalmente previstos para o exercício da actividade. Alguns iniciaram funcionamento à revelia da licença municipal e dos pareceres obrigatórios. Relativamente a outros, os proprietários ter-se-ão munido do alvará de licença sanitária. Todavia este licenciamento caducou na vigência do Decreto-Lei n.º168/97, de 4 de Julho.

41. Não pode a Câmara Municipal ignorar o perigo que o funcionamento desordenado destes estabelecimentos comporta para a urbanização, a estética, a salubridade, a segurança e a salubridade e a tranquilidade pública. Na falta de licenciamento municipal, não há como deixar de presumir o não cumprimento dos requisitos fixados à instalação e ao funcionamento destes espaços de diversão.

§4.º

A) Em face do exposto, entendo dever a Câmara Municipal promover a elaboração e aprovação de um regulamento municipal, dispondo sobre as condições de funcionamento dos estabelecimentos de bebidas e restauração nos quarteirões do Bairro Alto e a ocupação da via pública pelos seus frequentadores, por forma a salvaguardar o bem-estar e a qualidade de vida dos moradores. Em especial, considero deverem ser ponderados os seguintes aspectos:

i) horários de encerramento comuns aos estabelecimentos compreendidos no núcleo histórico do Bairro Alto, de modo a que o funcionamento no período nocturno não vá além das 2, 00 h da madrugada;

ii) aplicação de sanções e medidas de polícia restritivas para com os proprietários que não observem os limites horários autorizados;

iii) interdição ou limitação, pelo menos, o consumo de bebidas e alimentos na via pública, instituindo procedimentos que permitam obviar a esta prática;

iv) interdição ou limitação, pelo menos, do funcionamento dos estabelecimentos de portas e janelas abertas para a via pública.

B) Estas medidas, parece-me deverem ser secundadas pelo encerramento dos estabelecimentos sitos no Bairro Alto, alvo de reclamações por parte dos moradores, sempre que verifique que os mesmos mantêm funcionamento em infracção aos requisitos de abertura ao público. De outro modo, a eficácia da actuação municipal ficará comprometida: não podendo ser decretada a redução do horário de estabelecimentos cujo funcionamento não se encontra devidamente licenciado, e coexistindo a escassos metros, estabelecimentos legais e ilegais, de pouco adiantará a redução do horário de alguns dos responsáveis pelos distúrbios. Encerrados os estabelecimentos de diversão licenciados, a clientela dispersará para os bares e discotecas que mantêm exploração desordenada, com vantagem económica para os seus proprietários. Como tal, deve a Câmara Municipal começar por recensear os estabelecimentos incómodos que mantenham funcionamento ilegal, determinar o seu despejo e promover a execução coerciva das ordens que não se mostrem acatadas no prazo para o efeito fixado.